La Pacificación de las favelas

La idea es sencilla: Recuperar el territorio perdido a las bandas criminales.

–José Mariano Beltrame, secretario de Estado de Seguridad de Río de Janeiro

A fines de 2006 y principios de 2007, Río de Janeiro vivía uno de los episodios más oscuros en su historia de violencia: bloqueos criminales paralizaban la ciudad, oficiales de policía eran cazados en las calles, autobuses urbanos de pasajeros eran incendiados en las avenidas más concurridas. La ola de violencia era una demostración de poder de bandas criminales que controlaban las favelas y ponían en evidencia la incapacidad del gobierno estatal para garantizar la seguridad pública.

Cerca de dos años después se presentaba una estrategia de seguridad que cautivaría al mundo: las Unidades de Policía Pacificadora (UPP). Tras el éxito inicial de la pacificación de la comunidad de Santa Marta y la recuperación de la infame Ciudad de Dios, las UPP se convirtieron en el nuevo icono brasileño de exportación, atrayendo atención de medios, académicos y políticos, quienes urgían que el modelo fuese replicado en otras ciudades de Brasil, y el mundo. Sin embargo, mucha de la atención se enfocaba en aspectos retóricos de la estrategia, como el uso de policías comunitarios, sin entender realmente cuál era el problema que resolvían, cómo funcionaban y, sobre todo, por qué funcionaban (pues el uso de modelos de policía comunitaria ya se había intentado en las favelas varias veces, sin éxito).

Las favelas son islas de informalidad urbana que habían sido abandonadas por la autoridad policial. Ello permitió el surgimiento de bandas criminales que, si bien inicialmente se enfocaban en la distribución local de drogas, con el tiempo pasaron a monopolizar toda forma de interacción en esos territorios. Las bandas controlaban la distribución de servicios básicos como agua, gas y transporte público, cobraban “impuestos” de protección a comerciantes, imponían formas arbitrarias de “justicia”, e incluso controlaban quién entraba y salía de las favelas.

Las favelas se consideraban un problema de seguridad pública hasta que las bandas comenzaron a criminalizar las zonas afluentes de la ciudad. Entonces el abandono se transformó en una guerra entre las policías y las bandas criminales, en la que la policía sólo entraba a las favelas con batallones especiales. Los bandidos se equiparon con armas de alto calibre. Ocurrieron graves enfrentamientos. Se cobraba la vida de miles de personas: criminales, policías, “víctimas colaterales”.

Con la llegada en 2007 del gobernador Sérgio Cabral y su secretario de Seguridad, José Mariano Beltrame (el primer policía de carrera en ocupar el puesto), el nuevo gobierno desechó la idea de que aquello se trataba de un problema de tráfico de drogas, bandas criminales y disponibilidad de armas de asalto, y optó por entenderlo como un problema de control territorial.

Si la violencia se derivaba del poder que permitía a las bandas criminales el control de las favelas, la solución era recuperar esos espacios y restablecer en ellas la autoridad del Estado. Las UPP fueron diseñadas con tres objetivos:

• Recuperar el control de comunidades bajo la influencia de bandas criminales.
• Mantener la paz y la seguridad en las favelas.
• Romper con la lógica de la guerra en Río de Janeiro.

Al mismo tiempo, se dejó claro que entre sus objetivos no figuraba:

• Acabar con la distribución de drogas y otras formas de criminalidad.
• Ser una solución para todo tipo de comunidades.
• Resolver todos los problemas socioeconómicos de las favelas.

Cada favela es única y requiere de una intervención hecha a la medida; sin embargo, considerando la naturaleza del problema, la estrategia de intervención está estructurada en cuatro etapas:

1. El Batallón de Operaciones Especiales (BOPE) retoma el territorio con el uso avasallador de la fuerza pública, en ocasiones con ayuda de vehículos blindados del ejército y la marina.
2. El BOPE estabiliza el territorio, neutralizando las últimas células de resistencia de las bandas criminales y permanece en la favela el tiempo que sea necesario para instalar el contingente de la UPP.
3. La recién instalada UPP asume el control del territorio, implementa un modelo de policía comunitaria y mantiene el orden usando una estrategia de saturación.
4. La zona recibe un año de atención focalizada de parte de todas las dependencias gubernamentales relevantes para mejorar la calidad de los servicios públicos.

La eficacia de la estrategia para prevenir la violencia es sorprendente; una vez que la UPP asume el control de una favela, el cuadrante en el que se encuentra ve una caída significativa en sus índices de homicidios: Grande Tijuca pasó de 22 homicidios por 100 mil habitantes en 2006 a siete en 2010; Botafogo, de 16 a seis en el mismo periodo, mientras que Jacarepaguá, donde se encuentra Ciudad de Dios, vio disminuciones anuales de 20% en su tasa de homicidios tras la pacificación. Si bien en algunas comunidades pacificadas se observa un incremento inicial en los índices de violencia tras la instalación de la UPP, esto se debe a la desestabilización del orden informal, al intento de algunas bandas por retomar el territorio, al hecho de que, anteriormente, muchos delitos cometidos en esas favelas no eran reportados a la policía. Sin embargo, conforme la pacificación se convierte en el nuevo statu quo, los índices de violencia tienden a disminuir mucho más allá de los niveles previos.

La eficacia de las UPP no necesariamente significa que la estrategia deba ser replicada en otras ciudades con altos niveles de violencia, pues se trata de una solución a un problema específico de Río de Janeiro. Aun así, el análisis de la experiencia carioca permite derivar importantes lecciones para el diseño de políticas de seguridad pública y prevención de la violencia. En primer lugar, destaca la importancia de adecuar la estrategia a la naturaleza del problema que se busca solucionar. En este caso se determinó que la violencia era causada por el control territorial que ejercían las bandas criminales, por tanto, la estrategia de pacificación se enfocó en la recuperación de dichos territorios. El uso de modelos policiales específicos (la policía comunitaria) no responde, pues, a valoraciones subjetivas: permite mantener control del territorio recuperado al mejorar la relación entre los habitantes de las favelas y las policías.

Segundo, la estrategia de pacificación sería un fracaso si no contase con amplios recursos en forma de tiempo y de personal. Las UPP fueron implementadas dos años después de la crisis de seguridad de 2006, porque era necesario reclutar y formar a una gran cantidad de policías con un perfil determinado. Contar con un elevado número de personal es crucial porque el elemento disuasorio central de la estrategia, la saturación policial, no funciona con un estado de fuerza pequeño (en las comunidades pacificadas se cuenta con un promedio de 9.5 policías por cada mil habitantes, mientras que el promedio del estado es de 2.5).

Y tercero, Río de Janeiro logró implementar las UPP gracias a que ya contaba con instituciones policiales sólidas para reclutar, entrenar y formar a los nuevos reclutas. Si bien estas instituciones no son perfectas, habían sido construidas tras décadas de esfuerzo y de continuidad. Si cada gobierno entrante hubiese disuelto las instituciones para construir otras nuevas, la estrategia de pacificación no habría sido posible.